（一）强国建设要求不断提高职业教育适应能力

进入21世纪，我国职业教育蓬勃发展，为社会主义现代化建设培养输送了大批高素质人才，为发展壮大现代产业体系做出了重大贡献。深化产教融合既是我国职业教育高质量发展的重要利器与质的规定，也是促进人才链、教育链、产业链和创新链“四链”有机衔接和经济结构转型升级的重要抓手。多年来，受体制机制等因素影响，人才培养的供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上不能完全适应经济社会发展需要。提升职业教育适应性，需要构建央地互动、区域联动，政府、行业、企业、学校协同的发展机制，推动形成与市场需求相适应、与产业结构相匹配的现代职业教育结构和区域布局。

（二）教育、科技、人才一体推进要求创新职业教育产教融合育人模式

党的二十大报告提出，对教育、科技、人才统筹安排、一体部署。深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，是推进人力资源供给侧结构性改革的迫切要求，对新形势下全面提高职业教育质量、推进技术变革具有重要意义。多年来，我国对职业教育产教融合实践开展了多元化的组织形态探索。以政府统筹主导，地方产业园区和行业跨区域产业链条为基础纽带，龙头企业、职业学校、高水平高等学校等多元主体跨界共建共治的中国特色产教融合模式已见雏形。但是，职业教育适应经济社会发展的总体状况仍然达不到产业升级和技术变革、国家发展和国际竞争的要求。打破空间、组织形式与要素聚集模式等多方面固化状态，研发新的政策工具，势在必行。

（三）寻找中国职业教育问题的中国方案要求创新产教融合模式

解决新时代改革开放和社会主义现代化建设的现实问题，需要从实际出发，采用中国方法，寻找中国方案，突出中国特色。新质生产力概念的提出，为职业教育培育符合生产力发展要求的高技能人才带来了机遇与挑战。职业教育适应性与吸引力问题是教育体系实现现代化建设的核心问题之一，产教融合则是现代职教体系建设的核心。产教融合关系框架内存在职业教育全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般等各类关系。产教融合新模式既要在中国特色社会主义思想的指导下提出，又要在其指导下发展，研究其产生、成长、成熟的路径，从而丰富中国特色社会主义实践与理论。

（一）科技创新聚集模式

科技创新聚集模式的实践典型是政府和大学设立的科技园区。截至2023年11月，国家高新技术园区总数达178家，聚集了近80%的全国重点实验室、70%的国家制造业创新中心。在政府服务支撑下，科技园区建设和提供了各种各样的平台，积极促进院校与企业之间的深度合作。通过共建实训基地、研发中心、联合实验室等方式，实现资源共享和优势互补。通过搭建各类创新平台，为产学研合作提供有力支撑。同时，发展市场化平台，让专业人员挖掘信息资源，沟通教育、技术、资本、产业多方主体。这些平台不仅汇聚了高水平的科研人才和团队，还具备完善的研发设施和服务体系，能够加速科技成果的转化和产业化。科技园区内院校接触企业的机会大幅度增加，教师与学校科研人员更多地了解企业前沿技术需求，让学生近距离接触顶尖企业的技术和生产流程，加深对专业知识的理解，提升实践能力，也使企业技术与生产人员从院校及科研院所的基础研发、创新研发中获益。在高质量发展驱动下，形成高素质应用型人才培养理念、实践性教学导向与持续寻求现实问题解决方案的应用导向，深度契合职业教育产教融合的理念、实践和价值需求，构成赋能职业教育产教融合的内在机制。以中关村科技园为例，在科教兴国战略背景下，中关村成为我国第一个国家级科技园区，仅园区内“三城一区”之一的“中关村科学城”就有2个国家实验室、52家全国重点实验室、37所高等院校、96家科研院所。截至2023年，中关村科技园区内国家高新技术企业1.7万家，规模以上企业总收入8.6万亿元，超过全国大多数省份2023年度国内生产总值。建设科技园区的目标是培养科技创新型企业，产教融合并不是首要政策目标，但由于科技与教育、科技与人才、科技与产业的天然密切关系，客观上达到了产教融合的目的。

（二）空间资源共享模式

空间资源共享模式的实践典型以大学城为代表，扩展到高教园区、科教园区、职教园区等。科教兴国战略提出以来，高等教育规模不断扩大。伴随城镇化、工业化水平提升，在城市建设、土地集约与教育发展需求等因素的共同推动下，借鉴国际经验，大学城建设自20世纪90年代开始逐渐掀起热潮。其后，高教园区、科教园区、职教园区作为广义上的“大学城”的细分领域，根据区域发展需求纷纷建立，几乎遍布全国主要城市。伴随“园区经济”的迅猛增长，职业教育与产业园区匹配的模式逐渐成为一种更加精准的产教融合模式，并衍生出“ 融合园载体”模式、“职教园载体”模式和“产业园载体”模式。为留住人才、增加人口、发展工业，一些都市圈周边的县级城市至今仍在建设类似的园区。教育的聚集效应，使产教融合围绕大学城持续开展，在物理空间和知识空间上逐渐形成了环高校创新技术圈和环高校产业经济圈。大学城通过共享基础设施和共享劳动力池引致外部性聚集，给产业发展带来重要支撑。产学研合作在大学城范围内易于提高效率，扩大规模。院校取长补短式的横向技术合作更为便捷，实习实训便于跨校开展，产业获取技术支持与人才支持的成本更低，产教融合具备天然优势。

（三）校企产教互动模式

校企产教互动模式的实践典型包括院校主导的产业学院、混合所有制以及企业主导的产教融合型企业。1991年，国务院文件提出“产教结合、工学结合”。2005年，国务院《关于大力发展职业教育的决定》提出“工学结合、校企合作”。职业教育是培养技能人才最重要的渠道，校企合作、产教融合是职业教育最鲜明的特色。校企合作的重要性随着文件表述方式的差异日益得到重视。为改革传统的人才培养模式、推动高质量办学，理论、政策与实践领域都在不断探索深化校企合作的方法路径。现代学徒制、现场工程师的培养方式由学校提供理论教育，企业提供实践机会，是国内外通常使用的校企合作培养人才形式。产业学院是近十年出现的校企合作新形式。2015年，教育部、国家发展改革委等部门联合印发文件，提出“转型高校可与行业企业、产业集聚区共建共管二级学院”，这是产业学院的雏形。2017年，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，提出“鼓励企业依托或联合职业学校、高等学校设立产业学院”。产业学院以企业人才需求为依托，一般设在院校，以校内教育为主，企业向学校提供设备材料、派出教师，院校提供场所、师资与管理，这是目前责权利关系比较明确的常态化产教融合组织形式。混合所有制主要在职业院校推进，政策层面持续提倡，山东等省份走在探索前列，但均未形成成熟、稳定、可推广的模式。2019年4月，国家发展改革委、教育部明确，进入产教融合型企业认证目录的企业，将被给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策，其目的是有效引导和充分激发企业的内生动力，形成“先行者先受益”的政策激励效应，从而改变人才供需不平衡、创新成果生产与转化不足的状况。

（四）综合改革模式

综合改革模式的实践典型以近年来提出的产教融合型城市、市域产教联合体、行业产教融合共同体为代表。2019年起，国家试点建设产教融合型城市，以充分发挥城市承载、行业聚合、企业主体作用，围绕产教融合制度和模式创新，在完善发展规划和资源布局、推进人才培养改革、降低制度性交易成本、创新重大平台载体建设、探索体制机制创新方面展开先行先试。市域产教联合体、行业产教融合共同体旨在进一步推进我国职业教育的产教融合，提升职业院校人才培养水平，从增强职业教育适应性出发，以产业转型升级需求为前提，进行人才培养供给侧改革，推进现代化产业体系改革进程，服务教育强国战略。自2023年启动建设以来，政府、院校、行业、企业表现出极大热情。目前，约有300家左右联合体、2000家左右共同体正在建设中。在政策引导下，各办学主体努力推进人才供需平台建设、共享机制建设，密切合作办学关系，共同加强专业、课程、教材、教师与实习实训等育人各环节、全过程，思考新的责权利分担分配机制。

（一）目标差异导致企业在产教融合中投入不足

作为两种性质迥异的社会组织，企业与高校的核心目标函数天然存在不一致性。企业以“取得市场竞争优势和利润”为核心目标，其主要决策围绕成本最小化、收益最大化的经济逻辑展开；院校的首要职能是培养人才。这种根本性的目标差异，是导致双方在产教融合实践中产生行为逻辑冲突的本源。企业在技术创新成为其获取超额利润的核心路径时，才会产生对高层次人才和前沿技术的强烈内生需求，从而主动寻求与高校的深度合作。企业参与产教融合的“成本清单”是明确且即时的，包括提供实习设备产生的折旧、占用生产场地导致的机会成本、指派工程师的人力成本、额外的管理成本以及学生实习可能带来的安全风险与商业机密泄露风险。相比之下，“收益清单”则大多数是隐性、滞后且不确定的，如优先招聘优秀毕业生的权利、潜在的技术咨询服务、模糊的社会声誉提升等。中国教育科学研究院的调研也证实，“对于企业而言，参与产教融合带来的直接经济效益有限，反而在短期内会有显著的成本增加”。成本显性与收益不确定的巨大反差，客观上极大抑制了企业的投入意愿。加之人才市场存在“替代效应”，我国当前毕业生人数众多，为企业提供了充足的“替代选项”。当企业能够以较低的搜寻成本和用人成本从公开的劳动力市场直接招聘到所需人才时，耗费巨大成本与高校进行“定制化”培养的动力便被严重削弱。一些行业的龙头企业往往在产教融合方面做得比较好，投入较大，受益也较多。不少中小型企业则受限于企业规模不足、人才培养意识相对薄弱、回馈社会意愿不足等因素，不愿在人才培养方面提高预算。对此，企业需要打破“成本—效益”的传统循环，把投入产教融合作为提高企业竞争优势的“ 成本— 效益”的新循环起点。培养企业经营教育的社会责任感是产教融合办学成功的关键。

（二）院校社会服务能力挖掘不足，教学、科研、服务社会能力不平衡

如果说企业投入不足是需求侧的动力问题，那么教育端供给侧能力的失衡则是产教融合难以深入的另一个关键制约因素。当前，我国职业院校普遍存在教学、科研与社会服务功能脱节的“三张皮”现象，人才培养与产业需求脱节，科研成果的转化率不高，社会服务功能不受重视。院校的人才培养方案、课程体系和教学内容往往严重滞后于产业技术的快速变革。教学内容陈旧，重理论轻实践的倾向普遍存在，导致培养的学生在知识结构、实践能力、创新意识乃至职业素养上与新兴产业和企业的实际需求存在显著的“供需错配”。院校供给侧失衡，其深层病灶在于内部治理，特别是评价体系的“指挥棒”失灵和运行机制的梗阻。具体来说：一是评价体系的“指挥棒”失灵。在大多数院校的整体发展战略和资源配置体系中，社会服务功能（包括技术咨询、员工培训、成果转化等）长期不受重视，在院校发展规划、教师考核、职称评定、绩效分配中的权重远低于教学任务和科研指标。院校和教师普遍缺乏服务产业、服务社会的主动意识、内在动力和制度保障。当论文发表数量、高级别科研项目等成为评价教师学术水平和决定其职业发展的核心指标时，必然导致教师的资源和精力向“短平快”的学术产出倾斜。产教融合活动通常具有周期长、投入大、成果形式多样（非论文）、短期难以量化的特点，在现有评价体系下，从事此类活动的教师往往不占优势。二是“科教融汇”的机制不畅。院校内部技术转移与成果转化的体制机制存在较大障碍。关于职务科技成果的知识产权归属、作价入股流程、收益分配机制等关键问题，相关制度模糊不清、流程烦琐，挫伤了科研人员参与成果转化的积极性。三是专业教师队伍的实践能力不足。大量教师的职业路径是“从校门到校门”，缺乏企业一线的真实工作经验和工程实践背景，知识体系和技术视野往往落后于产业发展的前沿。管理部门与院校对“双师型”教师均有要求，但现实中，教师参加企业实践与培训活动往往难以达到提升技术能力的效果。

（三）行业组织的协调作用发挥不够

在理想的产教融合生态中，行业组织应扮演连接“产”与“教”两端的桥梁角色。然而在实践中，这一桥梁的功能远未得到有效发挥。行业组织本应在汇聚行业共识的基础上，主导制定行业人才需求标准、专业教学指导标准、职业技能等级标准等，但现实中，由于缺乏权威性和强制力，其制定的标准往往影响力有限，难以在行业内得到广泛认可和统一推行，导致人才培养标准与行业用人标准脱节。许多行业组织会定期举办人才需求预测发布会、校企对接会等活动，但这些服务大多数停留在浅层次、形式化的层面，难以提供精准、动态、高效的供需匹配服务，校企之间的“信息孤岛”现象依然严重。企业找不到合适的合作院校，院校也难以把握产业的真实脉搏。在“政、行、企、校”四方协同治理的格局中，行业组织本应是重要的协调者，但浙江省的一项调研发现，在行业产教融合共同体中，“多主体协同关系不够紧密”“主体间权责关系不清晰”等问题普遍存在。行业组织难以有效平衡政府、企业、院校等不同主体的利益诉求，也无法有效化解合作过程中出现的矛盾与纠纷。

（四）激励政策落地不实

自2017年《关于深化产教融合的若干意见》提出“给予财税用地等政策及金融支持”以来，“金融+财政+土地+信用”的内容在政策中被多次提及，也有一些试点省份落实到省、市文件中，但距离基层部门的可实施、可执行还有很大距离。当前产教融合规范性文件的数量增长很大程度上仍可归结为一种“自我复制与自我维持”的过程，并未很好地激发与时俱进的制度创新并发挥应有的制度效应。这些政策或有名无实，或激励力度有限，难以实实在在地起到激励作用。有研究指出，部分省份的配套文件只是“重复表述国家产教融合政策，缺少对上级政策的可操作性转化”，使得政策文本“实际指导意义缺失，政策执行难度大”。政策设计的“金融+财政+土地+信用”组合式激励体系，在执行中往往涉及发改、教育、财政、税务、人社、金融等多个部门。由于部门间壁垒森严，缺乏有效的协同工作机制，“ 各部门之间政策协调性不足”，导致政策难以形成合力。企业在申请相关优惠时，需要在多个部门之间来回奔波，流程烦琐，交易成本高昂。政策执行的梗阻，一方面源于政策工具设计的结构性失衡，另一方面则暴露出执行监督体系的严重缺失。政策工具设计方面，有学者运用政策工具理论对我国产教融合政策文本进行分析后发现，现有政策存在明显的结构性失衡。其中，“需求型”工具（如鼓励开展校企合作项目、订单班等）使用频次过高，占比接近一半；“环境型”工具（如完善法律法规、培育中介服务组织、营造社会氛围）和“供给型”工具（如对企业办学行为的直接财政补贴或税收减免）则使用不足。研究认为，过度依赖需求型工具而忽视对合作环境的系统性塑造，是导致政策效果短期化和不可持续的重要原因。也有研究指出，政策工具以权威型为主，涉及企业等市场主体主要采取象征号召型政策，针对企业办学的相关政策存在“责任不清”“义务不明”“激励不足”等问题。

（一）深化以院校为基础的产教融合模式

在“校热企冷”的格局中，院校的热情往往因自身能力与产业需求脱节而无法转化为合作的有效动力。因此，深化产教融合的首要任务是院校必须“固本强基”，通过供给侧改革从根本上提升自身的服务能力与对接精度，真正具备与产业“双向奔赴”的资本。高职教育亟待完善以产业发展需求为导向的人才培养模式，这也是高职院校推进产教融合的核心价值诉求。通过产教融合提升人才培养质量，进而为产业发展奠定基石。第一，建立产业需求动态感知与专业调整机制。基于数据分析建立专业预警与动态调整机制，对与产业需求脱节的专业进行改造或果断停招，同时增设人工智能、数字经济等战略性新兴产业急需的专业，实现人才培养与产业链的精准对接。第二，重构产教融合的课程体系与教学内容。课程是人才培养的核心载体。必须打破传统的“闭门造车”式课程开发模式，核心举措是：推动课程开发从“院校主导”转向“校企共研”，将企业的真实项目、工艺流程、技术标准、管理规范深度融入教育教学全过程、各环节；以更高效的工具手段、更丰富的教学组织形式、更适应当代学生学习习惯的教学方法、更能保障实践操作的课时安排、更惠及全体学生的实训组织，把以院校为基础的产教融合提升到新的水平。第三，提升“双师型”教师队伍的产业服务能力。完善教师赴企业实践的“ 旋转门”制度，并确保其制度化、常态化。更重要的是，必须改革教师评价体系，破除“唯论文、唯职称”的顽疾，将教师参与企业横向课题、解决技术难题、指导学生竞赛、转化科技成果等产教融合活动的成效，作为职称评聘、绩效考核和岗位晋升的核心指标。只有这样，才能真正激励教师从“书斋”走向“工厂”，成为具备深厚理论功底和丰富实践经验的“双师型”人才。

（二）打造企业主导的产教融合模式

破解“校热企冷”的关键，在于重塑企业在产教融合中的角色，使其从被动的“配合者”转变为主动的“主导者”和“受益者”。这需要从制度层面进行“引擎再造”，构建一个让企业“有权、有利、有为”的利益共生环境，从而激发其内生动力。首先，培育与认证“产教融合型企业”，并赋予其实质话语权。推动“产教融合型企业”认证从一项名誉头衔转变为附带实质权利的资格认证。具体措施包括：在招生环节，赋予认证企业在订单班、现代学徒制班中的共同招生权、学生选择权乃至优先录取权；在培养环节，保障企业导师对学生毕业设计、论文选题的技术路线具有指导权和协商权；在评价环节，将企业对毕业生岗位胜任度的评价结果作为衡量院校人才培养质量的重要权重，甚至与院校的绩效拨款挂钩。其次，构建以利益为纽带的产权与分配机制。利益是驱动合作最持久的动力，必须建立清晰的利益共享机制。一方面，大力推广混合所有制产业学院模式。通过明确股权结构、成立股份有限公司、建立现代企业运营模式，形成权责利清晰的“行企校命运共同体”。这种模式下，企业作为股东，其投入和收益直接挂钩，参与的深度和广度自然提升。另一方面，必须明确校企合作研发中知识产权的归属与收益分成办法，改变过去成果归属模糊、转化收益分配不清的状况，以激发企业在技术创新和成果转化上的投入热情。最后，推动激励政策从“普惠”向“精准”转变。政策激励的有效性在于其精准性和可及性。政府相关部门（税务、财政等）应联合出台详细的政策实施细则，简化申报流程，确保符合条件的产教融合型企业能便捷地享受到税费抵免等优惠。政府的财政支持应与企业参与的深度、育人成效、技术转化成果等绩效指标强力挂钩，对贡献突出的企业给予重奖，形成“奖优罚劣”的鲜明导向，并建立基于贡献度的差异化、阶梯式补贴机制，真正将有限的公共资源用在刀刃上。

（三）优化社会有效参与的产教融合模式

产教融合的深化不能仅仅依靠院校和企业两个主体“单打独斗”，还需要激活政府、院校、企业之外的“第三方”力量，即行业协会和社会化服务组织。这些组织如同桥梁和纽带，能够有效降低信息不对称，促进资源高效配置，是产教融合生态中不可或缺的“ 催化剂”和“ 润滑剂”。一是赋能行业协会，发挥其在标准制定与供需对接中的核心作用。借鉴国际成功经验，特别是德国“双元制”职业教育中行业协会（商会）的关键角色，是赋能我国行业协会的有效路径。广为熟知的“双元制”、学徒制等人才培养组织形式强调校企合作的重要性，但深究下去，其背后合作模式的多样性和组织结构的适应性才是实现产教融合的关键因素。多方主体协同共建共治共赢，实现跨界组织的实体化运作，或将是当下破题的关键。应支持行业协会牵头制订本行业的产教融合工作计划、人才培养指导标准和职业技能等级标准；鼓励协会定期发布权威的行业人才需求预测报告和技术发展趋势报告；搭建常态化的校企供需对接平台，组织行业性的招聘会、技术交流会，降低校企合作的交易成本。二是培育专业化的产教融合服务组织。发展市场化的服务力量以提升产教融合效率。政府应通过购买服务、项目外包、税收优惠等方式，积极培育一批规范运作的产教融合服务企业。这些企业可以专注于提供需求匹配、合作项目管理、课程联合开发、成果转化咨询、法律与金融顾问等专业化服务。三是建立“技术经纪人”的职业体系。设立独立的职称序列和职业资格认证，系统培养一支既懂技术又懂市场，兼具法律、金融、管理知识的复合型专业人才队伍，为高校的科技成果转化提供专业的“一站式”服务，跨越转化的“死亡之谷”。

（四）系统推进深度协同的产教融合模式

党的二十届三中全会多次强调整体、系统、融合的理念。面对广泛而深入的社会变革，职业教育改革发展必须转变观念。在社会主义市场经济体制下，解决职业教育产教融合问题的关键在于向组织内科层关系适度回归，即将职业教育校企合作以实体方式嵌入组织内部运行体系。产教融合不是要素的简单聚合，而应是系统内部机件的全面联系、深度联动。一是推动产教融合从“联盟”走向“共同体”的实体化运作。实体化是深度融合的前提。国家近年来大力推进的市域产教联合体和行业产教融合共同体正是破解组织虚化问题的关键抓手。其核心在于强调“实体化”属性，即建立以理事会或董事会为核心的治理结构，制定明确的章程，确保共同体拥有独立的运行机制、资源配置能力和法人地位。所谓“实体化”，不只是形式上建立一个机构，而是建立真正能够支撑共同体健康运行的机制。二是构建“四链融合”的数字化信息服务平台。技术是打破壁垒、促进协同的利器。由政府或龙头企业牵头，打造一个集政策发布、人才供需对接、技术难题“揭榜挂帅”、科研成果展示交易、合作项目全周期管理于一体的综合性数字化信息服务平台，至关重要。这样的平台能够利用大数据和人工智能技术，有效打破校企之间的信息壁垒，实现人才、技术、项目、资本等要素的精准匹配和高效流转，将松散的合作关系固化为平台上的数据流和业务流，从而推动“四链”的有机衔接。三是系统考量多方成本收益。目前，对产教融合的成本收益已经有一些研究成果，但全面性不够，还不能覆盖各行业、各专业。应借鉴已有成果，组织好各方的成本收益核算，以此指导院校与不同类型、不同行业的企业，再经过典型合作案例、龙头企业、代表性院校引领，形成成本收益的确定性，使产教融合多方更易于达成稳定持续的合作。